TODO SERVIDOR PUBLICO ACTUA BAJO LA PRESUNCION DE LEGITIMIDAD Y EJECUTORIEDAD.-

ACTOS ADMINISTRATIVOS:

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD Y EJECUTORIEDAD.

La Constitucion de la Republica del año 2008

Art. 82.- El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes.

Art. 83.- Son deberes y responsabilidades de las ecuatorianas y los ecuatorianos, sin perjuicio de otros previstos en la Constitución y la ley:
1. Acatar y cumplir la Constitución, la ley y las decisiones legítimas de autoridad competente.

2. Ama killa, ama llulla, ama shwa. No ser ocioso, no mentir, no robar.

3. Defender la integridad territorial del Ecuador y sus recursos naturales.

4. Colaborar en el mantenimiento de la paz y de la seguridad.

5. Respetar los derechos humanos y luchar por su cumplimiento.

6. Respetar los derechos de la naturaleza, preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo racional, sustentable y sostenible.

7. Promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular, conforme al buen vivir.

8. Administrar honradamente y con apego irrestricto a la ley el patrimonio público, y denunciar y combatir los actos de corrupción.

9. Practicar la justicia y la solidaridad en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de bienes y servicios.

10. Promover la unidad y la igualdad en la diversidad y en las relaciones interculturales.

11. Asumir las funciones públicas como un servicio a la colectividad y rendir cuentas a la sociedad y a la autoridad, de acuerdo con la ley.

12. Ejercer la profesión u oficio con sujeción a la ética.

13. Conservar el patrimonio cultural y natural del país, y cuidar y mantener los bienes públicos. 14. Respetar y reconocer las diferencias étnicas, nacionales, sociales, generacionales, de género, y la orientación e identidad sexual.

15. Cooperar con el Estado y la comunidad en la seguridad social, y pagar los tributos establecidos por la ley.

16. Asistir, alimentar, educar y cuidar a las hijas e hijos. Este deber es corresponsabilidad de madres y padres en igual proporción, y corresponderá también a las hijas e hijos cuando las madres y padres lo necesiten.

17. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, de manera honesta y transparente.

Concordancias:
CODIGO CIVIL (LIBRO I), Arts. 265, 268
CODIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA, Arts. 64

Art. 290.- El endeudamiento público se sujetará a las siguientes regulaciones:
1. Se recurrirá al endeudamiento público solo cuando los ingresos fiscales y los recursos provenientes de cooperación internacional sean insuficientes.

2. Se velará para que el endeudamiento público no afecte a la soberanía, los derechos, el buen vivir y la preservación de la naturaleza.

3. Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos deinversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago. Sólo se podrá refinanciar deuda pública externa, siempre que las nuevas condiciones sean más beneficiosas para el Ecuador.

4. Los convenios de renegociación no contendrán, de forma tácita o expresa, ninguna forma de anatocismo o usura.

5. Se procederá a la impugnación de las deudas que se declaren ilegítimas por organismo competente. En caso de ilegalidad declarada, se ejercerá el derecho de repetición.

6. Serán imprescriptibles las acciones por las responsabilidades administrativas o civiles causadas por la adquisición y manejo de deuda pública.

7. Se prohíbe la estatización de deudas privadas.

8. La concesión de garantías de deuda por parte del Estado se regulará por ley.

9. La Función Ejecutiva podrá decidir si asumir o no asumir deudas de los gobiernos autónomos descentralizados.
Concordancias:
CODIGO CIVIL (LIBRO IV), Arts. 2113
LEY ORGANICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACION PUBLICA, Arts. 69

Art. 226.- Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución.

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PROCURADURIA GENERAL DEL ESTADO

OF. PGE. N°: 02507 de 02-09-2015
 
ENTIDAD CONSULTANTE: GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DEL CANTÓN RIOBAMBA
 
CONSULTAS:
 
“1. ¿La extinción de oficio por razones de legitimidad, de los actos administrativos que contengan vicios que no pueden ser convalidados o subsanados, de conformidad con el artículo 370 del COOTAD, conlleva o no la obligación de indemnización por los daños que se causaren al administrado a favor del cual dichos actos han creado derechos subjetivos?”.

“2. En observancia del principio constitucional de seguridad jurídica, previsto en el artículo 82 de la Constitución de la República, y con fundamento a la presunción de legitimidad y ejecutoriedad de la que gozan los actos administrativos de acuerdo al artículo 366 del COOTAD, ¿En qué tiempo caduca la facultad de la administración de extinguir un acto administrativo por razones de legitimidad?”.
 
BASES LEGALES:
 
Constitución de la República del Ecuador, Arts.  82 y 226. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), Arts. 366, 367, 368, 369, 370, 371, 373 y 377. Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Art. 23. Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, Art. 93.
 
PRONUNCIAMIENTOS:
 
Me refiero a su oficio No. 0734-ALC-2015 de 6 de julio de 2015, ingresado el 10 de julio del presente año, por el que solicita a la Procuraduría General del Estado, la ampliación del pronunciamiento contenido en oficio No. 01671 de 26 de junio de 2015, que trató sobre la aplicación de los artículos 368, 370, 371 y 373 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), que regulan la extinción de los actos administrativos de los gobiernos autónomos descentralizados.
 
A fin de contar con mayores elementos de análisis, en forma previa a atender su requerimiento, mediante oficio No. 01930 de 13 de julio de 2015, este Organismo solicitó el criterio institucional del licenciado Daniel Avecilla, Presidente de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME). Con oficio No. 02185 de 29 de julio de 2015, se insistió en dicho pedido, que ha sido atendido con oficio No. 903-DE-AME-2015 de 18 de agosto de 2015, recibido el  20 de agosto del presente año.
 
El pronunciamiento contenido en oficio No. 01671 de 26 de junio de 2015, cuya ampliación se solicita, atendió la consulta formulada por la Municipalidad de Riobamba en oficio No. 555-ALC2015 de 3 de junio de 2015, que fue planteada en los siguientes términos:
 
“De conformidad con lo establecido en el artículo 373 del COOTAD, previa a su extinción se deben declarar lesivos para el interés público los actos administrativas que contengan vicios convalidables, ¿En el caso de que el acto administrativo contenga vicios que impiden su convalidación, se debe o no declarar lesivo previo a su impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, a fin de extinguirlo?”.
 
En el oficio No.555-alc-2015 de 3 de junio de 2015, la Municipalidad de Riobamba refirió como antecedentes que los actos administrativos de aprobación de un anteproyecto y proyecto definitivo “contienen vicios que impiden la convalidación de dichos actos”.
 
En el pronunciamiento cuya ampliación se solicita, sobre la base de la doctrina que en él se citó y el análisis de las normas contenidas en los artículos 366, 370 y 371 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, se examinaron los vicios de los actos administrativos, convalidables e inconvalidables, y los casos en que procede la extinción de los actos administrativos por razones de legitimidad y por razones de oportunidad.  En el pronunciamiento se manifestó lo siguiente:

“De acuerdo con el artículo 368 de ese Código, la extinción por razones de oportunidad, se produce de oficio, cuando existen razones de orden público que la justifiquen; la extinción corresponde declarar a la misma autoridad que expidió el acto, o a su superior jerárquico; y, no tiene efectos retroactivos. Según el artículo 369 Ibídem, la extinción por razones de oportunidad, genera la obligación de indemnizar al administrado, por la afectación total o parcial a los derechos subjetivos que creó el acto que se extingue.
 
Mientras que, según el artículo 370 del mismo Código, la extinción por razones de legitimidad procede de oficio, cuando se encuentre que el acto administrativo contiene vicios que no pueden ser convalidados o subsanados. La extinción del acto administrativo, en este caso, tiene efectos retroactivos; y, las normas no prevén el pago de indemnización. (…).
 
Del análisis jurídico precedente se concluye que, de conformidad con los artículos 368 y 373 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, corresponde a la misma autoridad que expidió el acto, o a su superior jerárquico, de oficio o a petición de parte, declarar lesivos para el interés público los actos administrativos regulares que generen derechos para el administrado, esto es aquellos actos administrativos que sean válidos (sin vicios) o que contengan vicios convalidables, cuya ulterior impugnación procede ante la justicia contenciosa administrativa mediante la acción de lesividad.
 
Mientras que, según los artículos 370 y 371 del mismo Código Orgánico, cuando el acto administrativo contiene vicios que no pueden ser convalidados o subsanados, es un acto nulo de pleno derecho, irregular, cuya extinción de oficio por razones de legitimidad, corresponde a la misma autoridad que expidió el acto que se extingue, quien la sustituya o su superior jerárquico, sin que en tal caso preceda la declaratoria de lesividad. Lo dicho sin perjuicio del derecho que le asiste al administrado de impugnar en vía judicial los actos y resoluciones de la Administración Pública.
 
El presente pronunciamiento se limita a la inteligencia y aplicación de normas jurídicas, siendo responsabilidad exclusiva del Gobierno Autónomo Descentralizado consultante, la calificación de los vicios de los actos administrativos específicos, así como las acciones administrativas o judiciales que llegare a implementar”.
 
En el oficio, No. 0734-ALC-2015 de 6 de julio de 2015, la Municipalidad solicita la ampliación del pronunciamiento de la referencia, para lo cual plantea dos nuevas preguntas, que atiendo en el mismo orden en que han sido formuladas.
 
PRIMERA CONSULTA 
 
Según se desprende de la pregunta transcrita, ésta tiene por finalidad determinar, si la extinción de un acto administrativo por razones de legitimidad da lugar a indemnización en beneficio del administrado, pese a la inexistencia de norma que la ordene.
 
El informe jurídico de la Procuradora Síndica del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal a su cargo, constante en memorando No. GADMR-AJ-2015-2549-m de 6 de julio de 2015, que ha sido remitido como anexo del oficio que atiendo, cita los artículos 11 numeral 9 y 82 de la Constitución de la República, que establecen el deber del Estado de respetar los derechos y entre ellos la seguridad jurídica; y, los artículos 366, 367, 369, 370 y 377 de Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que establecen la presunción de legitimidad de los actos administrativos, las formas y causas para su extinción; y, sobre dicha base, concluye:
 
 “(…) en estricto respeto a los derechos que el ordenamiento constitucional y jurídico le garantiza a los administrados, aún no existiendo norma expresa, se entendería que la extinción de un acto administrativo por razones de legitimidad conlleva implícita la obligación de indemnizar, salvo el caso de excepción previsto en la parte final del artículo 377 del COOTAD.
 
(…) La expresión de la facultad de autotutela de la administración, es la capacidad de ésta de extinguir o reformar, de oficio o a petición de parte sus propios actos administrativos, de conformidad con lo establecido en el artículo 367 del COOTAD; sobreentendiéndose que esta facultad no puede ser permanente, que necesariamente debe tener un límite de tiempo, tal es el caso de la lesividad o la revisión que expresamente se encuentran normados, existiendo el vacío (sic) en el caso de la extinción por razones de legitimidad, que conforme al artículo 370 del mismo COOTAD no tiene normado este aspecto, es decir, se deja abierta la posibilidad de que los actos administrativos sean extinguidos en cualquier tiempo, atentando contra el principio de seguridad jurídica y la presunción de legitimidad y ejecutoriedad de los actos administrativos.
 
En conclusión, de lo expuesto considero que en armonía a las otras normas del COOTAD, que limitan el accionar de la administración, los actos administrativos no pueden en cualquier tiempo ser extinguidos por razones de legitimidad”.
 
El criterio del Director Ejecutivo de la Asociación Ecuatoriana de Municipalidades, remitido en el oficio al que se hizo referencia en los antecedentes cita entre otras normas los artículos 366, 367, 369, 370, 373 y 377 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que se refieren a la extinción de los actos administrativos por razones de legitimidad y de oportunidad, y concluye en forma general que:
 
“Por lo expuesto la ejecución de extinguir (sic) actos administrativos conllevan obligaciones causadas (sic) al administrado por haber creado derechos subjetivos.
 
(…) el COOTAD no ha previsto tiempo para extinguir los actos administrados (sic) por legitimidad, debido a que se pueden lesionar derechos subjetivos de aquellos consagrados en la Constitución de la República. El COOTAD por el contrario si ha previsto el tiempo para ejercer la lesividad”.
 
Según se desprende de los criterios institucionales previamente citados, éstos parten como premisa, de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, establecida por el artículo 366 del COOTAD, para afirmar en forma general que su extinción genera obligación de indemnizar al administrado por la afectación a sus derechos, sin distinguir la naturaleza de los vicios que pueden existir en dichos actos, que determina si están o no amparados por dicha presunción.
 
Sin embargo, según los antecedentes transcritos en el pronunciamiento de este Organismo y reproducidos al inicio del presente, la consulta inicial de la municipalidad se refirió a actos que “(…) contienen vicios que impiden la convalidación de dichos actos”. Es decir que, la Municipalidad consultante al hacer la pregunta se refirió a la naturaleza inconvalidable del vicio del acto administrativo. Sobre esta materia, el pronunciamiento contenido en oficio No. 01671, examinó que:
 
“(…) según el artículo 370 del mismo Código, la extinción por razones de legitimidad procede de oficio, cuando se encuentre que el acto administrativo contiene vicios que no pueden ser convalidados o subsanados. La extinción del acto administrativo, en este caso, tiene efectos retroactivos; y, las normas no prevén el pago de indemnización. (…).
 
El artículo 370 del citado Código, regula la extinción de los actos nulos de pleno derecho, por los vicios taxativamente enumerados en el artículo 371 Ibídem. Según se analizó en el pronunciamiento, dichas normas  no prevén que la extinción del acto de lugar al pago de indemnización, por el carácter irregular del mismo.
 
A lo dicho en el pronunciamiento cuya ampliación se solicita, resulta pertinente agregar que, los actos administrativos con vicios inconvalidables por ser nulos de pleno derecho, carecen de presunción de legitimidad y por tanto no pueden generar válidamente derechos subjetivos, lo que determina que su revocación no dé lugar a indemnización. Al respecto, Marienhoff manifiesta: 
 
“Ante una nulidad ‘manifiesta’ la presunción de validez del acto administrativo cede o cae. Lo contrario sería insensato. No es posible seguir ‘presumiendo’ la perfección de un acto cuya invalidez absoluta surja a la vista”. 
 
En similar sentido, Dromi explica: “1.4.  Ausencia de presunción de legitimidad. Las razones jurídicas por las que los actos inexistentes y absolutamente nulos no se presumen legítimos, son las siguientes:
 
(…) d) Principio lógico de no contradicción. Excluir el principio de presunción de legitimidad de los actos absolutamente nulos, responde al principio lógico de no contradicción; lo contrario significaría presumir legítimo lo manifiestamente ilegítimo. La nulidad absoluta excluye la legitimidad por lógica inmanente al ordenamiento jurídico. Es insalvablemente contradictorio afirmar que un acto deba o no presumirse legítimo, si la persona que se enfrenta con él advierte inmediatamente que no es legítimo. La presunción de legitimidad nunca puede amparar al acto administrativo gravemente viciado, por la inexcusable razón de que es imposible presumir que cierto acto es lo que manifiestamente no es.
 
(…) g) Efectos. Las consecuencias de admitir la presunción de legitimidad en forma amplia e ilimitada, son graves. Ello significa proteger la arbitrariedad administrativa, facilitar el exceso de poder y dificultar la efectiva vigencia de los derechos individuales.
 
(…) – Inestabilidad del acto nulo e inexistente. El acto nulo absoluto o inexistente es un acto irregular; no goza de presunción de legitimidad; no tiene estabilidad.
 
- Suspensión y revocación imperativa del acto con nulidad absoluta. (…) Creemos que el deber imperativo de suspensión y revocación se impone en todos los casos de nulidad absoluta (…)  La Procuración del Tesoro de la Nación ha indicado que: ‘La revocación en sede administrativa de los actos nulos de nulidad absoluta tiene suficiente justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones la juridicidad comprometida por este tipo de actos, que, por esa razón, carece de la estabilidad propia de los actos regulares y no pueden válidamente generar derechos subjetivos frente al orden público y a la necesidad de vigencia de la legalidad’.
 
(…) 5.2.  Requisitos. Son recaudos esenciales que atañen a la existencia del acto administrativo estable que: 1) declare derechos subjetivos; 2) sea notificado; 3) sea regular, y 4) no haya ley que autorice la revocación.

(…) c) Que sea regular. (…) Son actos regulares los válidos –por sí mismos- y los anulables (relativamente nulos) que padecen de un vicio leve, no así los absolutamente nulos (o inexistentes) que padecen de vicios graves o muy graves. Estos últimos no pueden ser amparados por el carácter jurídico de la estabilidad, porque no se los presume legítimos; son irregulares, y por imperativo legal la Administración debe revocarlos (…).
 
(…) En principio, la revocación de actos inestables no es indemnizable”.
 
De la doctrina citada y los artículos 370 y 371 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, se desprende que los actos administrativos nulos de pleno derecho, son irregulares y por tanto no gozan de la presunción de legitimidad y tampoco son estables, por lo que no pueden generar válidamente derechos, cuya extinción de lugar a indemnización.
 
El artículo 226 de la Constitución de la República, establece el principio de legalidad que rige en derecho público, previendo que: “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución”.
 
De lo expuesto se desprende que la premisa de la que parte el informe jurídico de la entidad consultante para solicitar la ampliación de mi pronunciamiento,  consiste en considerar erróneamente que el acto nulo, es decir, aquel que adolece de vicios inconvalidables de aquellos enumerados en el artículo 371 del COOTAD, goza de presunción de legitimidad, cuando es lo contrario, pues el acto nulo no se presume legítimo y debe ser extinguido por razones de legitimidad, según el artículo 370 del mismo Código.
 
Como se examinó en mi pronunciamiento, distinto es el caso reglado por los artículos 372 y 373 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que se refieren al acto que contiene vicios convalidables, esto es de aquellos que admiten ser subsanados. En ese caso, la extinción del acto administrativo no procede por razones de legitimidad (pues el acto goza de la presunción de legitimidad que establece el artículo 366 Ibídem), sino por razones de oportunidad y genera a la administración obligación de indemnizar al particular al que se le privan de los derechos que legítimamente han surgido del acto, según los artículos 368 y 369 del mismo Código, siendo en ese caso procedente la acción de lesividad a la que se refiere el artículo 373. Todas las normas aquí citadas, fueron transcritas y analizadas en el pronunciamiento de la referencia, lo que hace innecesario incluir nuevamente su texto, a cuyo tenor me remito.
 
En armonía con lo expuesto en mi pronunciamiento contenido en oficio No. 1671 de 26 de junio de 2015, respecto de su pedido de ampliación se concluye que, de acuerdo con los artículos 370 y 371 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que regulan el procedimiento y causas que determinan la extinción de oficio por razones de legitimidad, los actos administrativos que contengan vicios que no pueden ser convalidados o subsanados, son nulos de pleno derecho y no gozan de la presunción de legitimidad. Dichas normas no prevén que la extinción de un acto nulo por razones de legitimidad, genere la obligación de indemnizar al administrado, por lo que en aplicación del principio de legalidad establecido por el artículo 226 de la Constitución de la República, dicha indemnización no procede.

Mientras que, de acuerdo con el artículo 373 del Código Orgánico de Organización Territorial, la extinción de un acto administrativo regular, esto es de un acto sin vicios o con vicios convalidables, procede por razones de oportunidad. En este caso la presunción de legitimidad que establece el artículo 366 Ibídem, ampara los derechos que hubieren surgido del acto y hay lugar a indemnizar al particular afectado por el daño, según el artículo 369 del mismo Código. La administración debe declarar la lesividad del acto dentro del plazo de tres años contados desde que se lo expidió, según prevé el inciso segundo del citado artículo 373 del COOTAD y proponer la acción contenciosa de lesividad ante los tribunales distritales de lo contencioso administrativo en el plazo de tres meses a partir de dicha declaratoria, según el tercer inciso del mismo artículo.
 
Es pertinente insistir que, es exclusiva responsabilidad de las autoridades competentes, la calificación de la naturaleza del vicio del que adolece el acto administrativo concreto, así como las acciones administrativas o judiciales que corresponda implementar en cada caso en particular.
 
SEGUNDA CONSULTA
 
Al atender su primera pregunta se transcribieron los criterios institucionales de la entidad consultante y de la Asociación Ecuatoriana de Municipalidades que, como ya se examinó, parten de la presunción de legitimidad como premisa para argumentar en forma general que, la extinción de un acto administrativo que genera derechos da lugar a indemnizar al administrado, sin atender a la existencia de vicios de distinta naturaleza que podrían existir en el acto. Dichos criterios aluden adicionalmente a la seguridad jurídica establecida por el artículo 82 de la Constitución de la República, así como al artículo 377 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que dispone:
 
“Art. 377.- Actos propios.- Bajo ningún concepto los administrados podrán ser perjudicados por los errores u omisiones cometidos por las autoridades en los respectivos procedimientos administrativos, especialmente cuando dichos errores u omisiones se refieran a trámites, autorizaciones o informes que dichas entidades u organismos conocían, o debían conocer, que debían ser solicitados o llevados a cabo. Se exceptúa cuando dichos errores u omisiones hayan sido provocados por el particular interesado”.
 
La norma transcrita se refiere a errores u omisiones imputables a la administración y dispone que éstos no pueden perjudicar a los administrados, salvo que tales errores u omisiones hayan sido provocados por el particular.  
 
El examen de la norma citada se debe efectuar, en armonía con los antecedentes de la consulta y las normas que regulan los vicios de los actos administrativos, cuyo análisis se efectuó en mi pronunciamiento contenido en oficio No. 01671 de 26 de junio de 2015, cuya ampliación atiendo.  
 
Así, de acuerdo con el análisis efectuado tanto en el pronunciamiento cuya ampliación se solicita, como al atender la primera pregunta del pedido de ampliación, la presunción de legitimidad ampara a los actos administrativos regulares, esto es a aquellos que no contienen vicios o que adolecen de vicios convalidables; y, no se extiende a los actos nulos de pleno derecho, es decir a aquellos que contienen vicios insubsanables.
 
Respecto del acto regular (sin vicios o con vicios subsanables) del que se desprendan derechos para el administrado, su extinción se debe efectuar dentro del plazo de tres años a partir de su expedición, mediante el ejercicio de la acción de lesividad, de acuerdo con el artículo 373 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, cuyos dos primeros incisos disponen:
 
“Art. 373.- Lesividad.- Las máximas autoridades de los gobiernos autónomos descentralizados podrán de oficio o a petición de parte declarar lesivos para el interés público los actos administrativos que generen derechos para el administrado que sean legítimos o que contengan vicios convalidables, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, previa su extinción.
 
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos tres años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo”.
 
Mientras que, para el caso de extinción por razones de legitimidad de actos nulos (con vicios insubsanables), el artículo 370 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, como anota el criterio jurídico de la Asociación de Municipalidades del Ecuador, no ha previsto plazo alguno, ni establece que la administración deba recurrir a la Función Judicial mediante la acción de lesividad.
 
Respecto de la declaración de nulidad de un acto administrativo, Dromi manifiesta que se puede efectuar “en cualquier momento” y explica:
 
“(…) en los actos nulos, en cambio, la carga de la impugnación se refiere únicamente al problema de la eficacia, en cuanto comportamiento que debe adoptar el particular afectado si quiere evitar los efectos inmediatos del acto, pero no tiene nada que ver con el problema de la invalidez del acto nulo, el cual lo sigue siendo por sí, dada la imposibilidad de convalidación por consentimiento o por cualquier otro medio. Dicho de otro modo, si no se recurre en plazo el acto nulo, éste producirá sus efectos propios, pero no se convertirá en un acto válido y la nulidad inicial podrá ser declarada en cualquier momento posterior”.
 
Sobre la competencia de la administración para extinguir por razones de legitimidad los actos administrativos nulos, en fallo de 31 de enero de 2007, publicado en la Gaceta Judicial No. 3, Serie 18, la entonces Corte Suprema de Justicia, manifestó:
 
“(…) El sentido de la revisión de este requisito material se justifica por la aplicación del régimen jurídico de la extinción de los actos administrativo (sic), en razón de su legitimidad: En efecto, sin perjuicio de la intervención de los Tribunales Distritales en la materia, la Administración, en ejercicio de su potestad de autotutela, es competente para dejar sin efecto cualquier acto administrativo nulo de pleno derecho (actos irregulares), explícito o presunto, aun cuando de éste se pueda sostener que se han generado derechos para el administrado, pues, es evidente que los actos nulos de pleno derecho no se pueden consentir, porque afectan el orden público, algo que trasciende al mero interés del destinatario del acto administrativo”.
 
En la misma línea, el fallo de casación publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 10 de 16 de enero de 2008, analiza:
 
“SEXTO: (…) Al tratarse de un acto nulo de pleno derecho, no se puede sostener que, según queda esbozado, se trata de un acto administrativo regular. Consecuencia de ello es que, de acuerdo con el jurídico expuesto, el acto administrativo irregular impugnado pudo haber sido extinguido, aun en la misma sede administrativa, por razones de legitimidad, con los efectos previstos para los actos nulos de pleno derecho, en el último inciso del artículo 93 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.- De cuanto se ha manifestado, resultaría un exceso del Procurador General del Estado haber demandado la nulidad del referido acto administrativo, invocando para el efecto el régimen previsto en el literal d) del artículo 23 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Sin embargo, este exceso, no modifica en nada el rol de los tribunales frente a un acto administrativo nulo de pleno derecho y una demanda por esta razón.
 
SEPTIMO: La extinción de los actos administrativos que contienen vicios inconvalidables constituye un deber jurídico. En este sentido, el artículo 93 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva establece que "cualquier acto administrativo expedido por los órganos y entidades sujetas a este estatuto deberá ser extinguido cuando se encuentre que dicho acto contiene vicios que no pueden ser convalidados o subsanados" (El subrayado es de la Sala). A este respecto, el profesor García de Enterría (Curso de Derecho Administrativo, t. I, 7ma. ed., Civitas, Madrid, 1995, pp. 585 ss) explica: "[L]a esencia de la nulidad de pleno derecho consiste en su trascendencia general. La gravedad de los vicios trasciende del puro interés de la persona a la que afecta y repercute sobre el orden general (...) La nulidad de pleno derecho resulta entonces de orden público lo cual explica que pueda ser declarada de oficio por la propia Administración e incluso, por los Tribunales, aun en el supuesto de que nadie haya solicitado esa declaración. Este carácter de orden público de la nulidad de pleno derecho, explícitamente consagrado en la jurisprudencia (...) supone, además, que su pronunciamiento debe hacerse en todo caso en forma preferente, y aun excluyente, con respecto a cualquier otro, incluidos los relativos a la admisibilidad misma del recurso. Nada importa, por tanto, que el recurso jurisdiccional haya sido interpuesto fuera de plazo o por persona no legitimada, que el acto nulo objeto del mismo sea simple reproducción o confirmación de otro anterior no impugnado o que concurran cualesquier otras causas de inadmisibilidad. El Tribunal está facultado, y obligado, a declarar de oficio, por propia iniciativa, la nulidad del acto en todo caso, en interés del orden general, del orden público, del ordenamiento mismo que exige que se depuren en cualquier momento los vicios cuya gravedad determina la nulidad del acto al que afectan".
 
Según se analizó al atender su primera pregunta, de acuerdo con los artículos 370 y 371 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, los actos administrativos nulos de pleno derecho, son irregulares y por tanto no gozan de la presunción de legitimidad, por lo que según esas normas, la doctrina y los fallos que se han citado, la administración puede declarar su extinción por razones de legitimidad en forma directa en cualquier momento, sin que sea aplicable el artículo 373 del mismo Código que reserva la acción de lesividad para la extinción de actos que sean legítimos o que contengan vicios convalidables, de los que se desprendan derechos para el administrado, y limita su ejercicio al plazo de tres años contados desde la notificación del respectivo acto.
 
Es responsabilidad de las autoridades de los respectivos gobiernos autónomos descentralizados, la calificación de la naturaleza del vicio del que adolece el acto administrativo concreto, la decisión de convalidarlo o extinguirlo,  así como las acciones administrativas o judiciales que corresponda  implementar en cada caso en particular.  Lo dicho, sin perjuicio de las acciones judiciales que el administrado pueda intentar para impugnar los actos administrativos que considere le afecten.

BOLETÍN  JURÍDICO N° 14
PERÍODO ENERO A DICIEMBRE 2015
 
 

RESPONSABILIDAD CIVIL.- LA GLOSA Y LAS ORDENES DE REINTEGRO.

TIPOS DE CADUCIDAD, 7 AÑOS.....

180 DIAS EN LAS ORDENES DE TRABAJO...

PRESCRIPCIONES ART. 72 LEY DE CONTRALORIA.....

EN SEDE ADMINISTRATIVA,

TRIBUNALES JURISDICCIONALES.....

LA PERSONA QUE ESTA IMPUTADA DEBE NEGAR LA RESPONSABILIDAD DEL DAÑO.- LA DEFENSA TECNICA DEBERA USAR LA DEFENSA, QUE CADA UNO DEBA HACER, DEBE SER PERSONALIZADA.

Una entidad contrato unos servicios, y dijeron que hubo error en la contratacion, la entidad si recibio el servicio, y si no paga el servicio equivale a expropiar, a confiscar, ...

Hay que atacar el nexo causal....

1. JURISPRUDENCIA.-29-10-2002, LA CULPA PUEDE NACER DE TRES FORMAS, DE NEGLIGENCIA, IMPRUDENCIA, IMPERICIA. Art. 52 de la ley de contraloria...lo importante es cuando pudiendo no evito el daño.  el principio de la confianza en la actuacion de terceros; el cirujano recibio las herramientas que le dio la enfermera... La contraloria puede decir que el juridico debia saber que el financiero hizo o no su trabajo....la presuncion d elegitimidad del acto es presumir que esta bien, haciendo efectivo de la gerarquia sobre mis empleados directos...RESPONSABILIDAD DE MIS ACTUACIONES: La Solidaridad; la contraloria culpa al que es y al que no es...(coautoria), decision, y actuacion comun...LA TEORIA DE ROLES, a cada cual se lo culpa por el papel que cada uno cumple... EXISTE LA PROHIBICION DE REGRESO, ... contratar sin estudios eso no es mio, es suyo....

1. JURISPRUDENCIA.-DEL DR. EFRAIN PERZ:..    "471-2007 EX CORTE SUPREMA"

Salitre, 10 de diciembre del 2019.

LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO

Las notificaciones de determinación de responsabilidad civil culposa, en el caso del recurso de revisión, se realizará en el domicilio que para el efecto señale el interesado.

SOBRE LA PRESCRIPCION, LA CADUCIDAD Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Art. 59.- Rectificación de errores de cálculo. - La Contraloría General del Estado podrá rectificar, en cualquier tiempo, dentro de los plazos de prescripción y caducidad, de oficio o a petición de parte, los errores aritméticos o de cálculo en los que se hubiere incurrido, tanto en la predeterminación de la responsabilidad civil culposa, como en las resoluciones y en las órdenes de reintegro.
Concordancias:
CODIGO TRIBUTARIO, Arts. 146
CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, Arts. 295

Art. 60.- Procedencia del recurso de revisión.- Con excepción de las órdenes de reintegro, la Contraloría General del Estado revisará las resoluciones originales que expida, en todo lo concerniente a la determinación de responsabilidad civil culposa, de oficio o a petición del directamente afectado por aquellas, en los siguientes casos:
 
1. Cuando las resoluciones originales hubieren sido expedidas con evidente error de
hecho o de derecho, que apareciere de los documentos que constan en el propio expediente o de disposiciones legales expresas; 2. Cuando después de haber sido expedida la determinación de responsabilidad civil culposa, se tuviere conocimiento de documentos ignorados al tiempo de dictar la resolución correspondiente; 3. Cuando en la determinación de responsabilidad civil culposa, se hubieren considerado documentos falsos o nulos, declarados en sentencia ejecutoriada, anterior o posterior a la resolución recurrida; y, 4. Cuando se estableciere que para expedir la resolución que es materia de la revisión, hayan mediado uno o varios actos, cometidos por los servidores públicos de la Contraloría General del Estado, tipificados como delitos y así declarados en sentencia ejecutoriada.
 
Concordancias:  CODIGO TRIBUTARIO, Arts. 143.- CODIGO ORGANICO DE LA FUNCION JUDICIAL, Arts. 10, 186
 
Art. 61.- Calificación del recurso de revisión.- El recurso de revisión se interpondrá ante el Contralor General del Estado, determinada en las normas internas reglamentarias, dentro del plazo de sesenta días contado desde el día siguiente al de la notificación de la resolución original. En el plazo de treinta días, contado a partir de la interposición del recurso, se analizará que los fundamentos expuestos por el peticionario guarden conformidad con las causales previstas en el artículo anterior. Si la prueba acompañada es pertinente y, fuere procedente el recurso, se dispondrá mediante providencia el otorgamiento del mismo; particular que será notificado al recurrente y, de haberlos, a los demás sujetos comprendidos en la resolución original objeto de la revisión.
 
De la negativa del otorgamiento de la revisión no habrá recurso alguno en la vía administrativa, ni en la contenciosa, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 70 de esta Ley.
 
Concordancias:
CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, Arts. 11
 
Art. 62.- Efecto del otorgamiento del recurso.- La notificación de la providencia que concede el recurso de revisión, interrumpirá los plazos de caducidad y prescripción, previstos en esta Ley, y suspenderá los efectos de la resolución original recurrida.
 
La revisión no constituye requisito previo para impugnar una resolución ante los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo.
 
Art. 63.- Fallo del recurso de revisión y ejecutoriedad de las resoluciones.- Notificada la
providencia que concede el recurso de revisión, el Contralor General o su delegado, con base a los fundamentos y pruebas que se presenten, en el plazo de sesenta días, contado a partir de dicha notificación, dictará resolución motivada, en la que confirme, revoque, modifique o sustituya la resolución original revisada.
 
El sujeto pasivo en la fase administrativa podrá allanarse y pagar los valores, previa la liquidación correspondiente.
 
Se ejecutoría la resolución original si no se hubiere acudido al contencioso administrativo, o no se hubiere interpuesto el recurso de revisión dentro del término o plazo legal. Interpuesto el recurso de revisión, la acción contencioso administrativa puede ser planteada dentro de los sesenta días de haberse fallado dicho recurso de revisión y por tanto, una vez agotada totalmente la fase administrativa.
 
Para que se inicie la recaudación o la acción coactiva será necesario que las resoluciones de la Contraloría General del Estado se encuentren ejecutoriadas y en el caso de haberse acudido a la Función Judicial, las sentencias de esta también se encuentren ejecutoriadas.
 
Concordancias:
CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, Arts. 296, 392
 
Art. 64.- Improcedencia del recurso.- No procederá el recurso de revisión en los siguientes casos:
 
1. Cuando la causa estuviere en conocimiento o hubiere sido resuelta por los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo; 2. Si el proceso estuviere sustanciándose o hubiere sido resuelto por la justicia ordinaria civil o penal; 3. Si desde la fecha en que se notificó la resolución original hubieren transcurrido más de sesenta días; y, 4. Cuando el correspondiente recurso no fuere legal o documentadamente fundamentado.

CADUCIDAD Y PRESCRIPCION
Art. 71.- Caducidad de las facultades de la Contraloría General del Estado. - La facultad que corresponde a la Contraloría General del Estado para pronunciarse sobre las actividades de las instituciones del Estado, y los actos de las personas sujetas a esta Ley, así como para determinar responsabilidades, caso de haberlas, caducará en siete años contados desde la fecha en que se hubieren realizado dichas actividades o actos.
Se producirá la caducidad de la facultad para resolver los recursos de revisión de una resolución original, o de reconsideración de una orden de reintegro, cuando hubiere transcurrido un año desde la notificación de la providencia respectiva y no se hubiere expedido la resolución que resuelva los recursos. En tal circunstancia las resoluciones originales materia de tales recursos quedarán firmes.
La Contraloría General del Estado se pronunciará en el plazo no mayor a tres años, respecto de la declaración patrimonial juramentada en los casos de los ciudadanos elegidos por votación popular, presentada al término de sus funciones.
Nota: Inciso final agregado por Ley No. 42, publicada en Registro Oficial 404 de 23 de Agosto del 2004 C:\Users\lcondor\AppData\Local\Microsoft\Windows\Temporary Internet Files\Content.IE5\_ImageVisualizer\imageSearchRes.aspx?tpx=RO&spx=0&nmx=404& fcx=23-08-2004&pgx=1. Nota: Inciso primero reformado por Ley No. 00, publicada en Registro Oficial Suplemento 1 de 11 de Agosto del 2009 C:\Users\lcondor\AppData\Local\Microsoft\Windows\Temporary Internet Files\Content.IE5\_ImageVisualizer\imageSearchRes.aspx?tpx=RS&spx=1&nmx=1&fcx =11-08-2009&pgx=1.
Jurisprudencia:
Gaceta Judicial, SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA CONTRALORIA Y CADUCIDAD, 21-feb-2002
Art. 72.- Declaratoria de la caducidad. - En todos los casos, la caducidad será declarada de oficio o a petición de parte, por el Contralor General o por los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, según se hubiere presentado el reclamo como acción o como excepción.
Art. 73.- Prescripción del cobro de obligaciones y del ejercicio de las acciones.- Las obligaciones nacidas de responsabilidades civiles culposas de que trata esta Ley, prescribirán en diez años contados desde la fecha en que la determinación confirmatoria de la responsabilidad civil culposa se hubiere ejecutoriado y será declarada por el Contralor General, de oficio o a petición de parte, o por los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo; por vía de impugnación o por vía de excepción al procedimiento de ejecución coactiva.
Las obligaciones civiles originadas como consecuencia de la comisión de delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito, establecidos en sentencia judicial ejecutoriada, serán imprescriptibles.
Mientras se sustancia la impugnación de la predeterminación civil culposa o se sustancia y falla sobre el recurso de revisión, según el caso, se interrumpe el plazo de prescripción establecido en el primer inciso de este artículo.
Concordancias:
CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, Arts. 233 • CODIGO CIVIL (LIBRO IV), Arts. 2393
Art. 74.- Interrupción de la prescripción. - La prescripción del cobro de obligaciones se interrumpe por el reconocimiento expreso o tácito de la obligación por parte del deudor o por la citación legal del auto de pago.
La citación con el auto de pago no interrumpirá la prescripción, cuando la ejecución coactiva hubiere dejado de continuarse por más de cinco años, salvo que la suspensión hubiere sido ordenada por decisión judicial.
Art. 75.- Responsabilidad por caducidad, prescripción y silencio administrativo. - Los funcionarios o servidores de la Contraloría General del Estado, o de las instituciones ejecutoras de obligaciones originadas en resoluciones de la Contraloría General del Estado, por cuya acción u omisión se produjeren la caducidad, la prescripción o el silencio administrativo, incurrirán en responsabilidad administrativa y culposa, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar.